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Digitalisierung: Was ist das überhaupt?

Der Begriff Digitalisierung ist in aller Munde, es wird ständig über die digitale Revolution berichtet und Politiker befürchten, dass Deutschland den Anschluss an die Digitalisierung verpassen könnte.
Digitalisierung beschreibt – vereinfacht gesagt – die Umwandlung analoger Werte oder Daten in ein digital nutzbares Format. Die so gewonnenen Daten lassen sich informationstechnisch speichern und verarbeiten. An Dynamik und Wucht der Veränderung gewinnt die Digitalisierung mit der Durchdringung aller gesellschaftlichen Bereiche.
Die Digitalisierung erfasst inzwischen alle gesellschaftlichen Bereiche und beeinflusst die Entwicklung in Wirtschaft, Arbeitswelt, Zivilgesellschaft, öffentlichem Sektor und Privatleben. Die "Computerisierung" wird durch vielfältige soziale Veränderungen begleitet. Neue Dienste entstehen und verändern oder ersetzen Bestehendes, Gewohntes und Bewährtes. Diese Entwicklung birgt Chancen und Risiken.
So kann beispielsweise autonomes Fahren vom Steuern eines Fahrzeuges entlasten und sich kosten- und energieeffizienter darstellen. Autonomes Fahren wird aber auch dazu führen, dass der Beruf des LKW- oder Busfahrers obsolet werden wird. Mobilitätsplattformen ermöglichen die Verknüpfungen unterschiedlicher Angebote vom ÖPNV, Taxi oder Carsharing, aber gleichzeitig werden sich dadurch auch Geschäftsmodelle verändern. Die wirtschaftliche Macht wandert vom Dienstleister zum Plattformbetreiber bzw. Datenbroker und verlässt damit die staatliche/kommunale Sphäre. Gestaltungsmöglichkeiten im Zusammenhang von Mobilitätskonzepten mit einer neuen Verantwortlichkeit des ÖPNV werden vergeben.
Diese Disruptivität wird – vergleichbar mit der industriellen Revolution – Branchen und Arbeit drastisch verändern. Qualifikationen, die heute noch ausreichen, um den eigenen Lebensunterhalt zu bestreiten, werden morgen nicht mehr benötigt werden. Parallel wird diese Entwicklung durch die Globalisierung beschleunigt. Bestimmungsfaktoren der Digitalisierung sind Informationstechnik und die Verwertungslogistik und -dynamik des Kapitals. In einer globalen Welt hängt im Übrigen die Erhaltung des deutschen Wohlfahrtsmodells damit auch zentral von der Behauptung seiner wirtschaftlichen Potenz und der Abschöpfung von Steuern bei der sog. "digitalen Ökonomie" ab.

Der Staat ist einerseits selbst von der Digitalisierung in seinen Funktionen, Aufgaben und Diensten betroffen, andererseits kommt ihm als Sozial- und Rechtsstaat die besondere Rolle zu, die Rahmenbedingungen der Digitalisierung verantwortungsvoll zu gestalten. Dies wird auch Antworten auf die Frage erfordern, wie künftig Parlamente ihrer Verantwortung für die Rechtssetzung gerecht werden können.
Als Subjekt der Digitalisierung sind erste Aufgaben wie EGovernment und Datenschutz neu normiert bzw. angepasst worden.
Die Fragen der Aufgabenverteilung im Föderalismus müssen aufgearbeitet werden. Wie werden die Kommunen als Gewährleister der Daseinsvorsorge stärker in Prozesse der Umgestaltung einbezogen. Weitere Fragen, wie der Umgang mit sozialen Netzwerken und die erforderliche "Aufgabenteilung" mit Wirtschaft und Gesellschaft sind noch ungeklärt.
Auch das Zusammenwirken mit anderen Staaten im Rahmen der beschriebenen Globalisierung ist noch zu gestalten. Welche Regulierungsfunktion wird die EU wahrnehmen müssen? Wird es dabei in den Staaten zu einer veränderten Arbeitsteilung zwischen Parlament und Regierung kommen?
Bisher kamen komplexe algorithmische Systeme vor allem bei Plattformen der Social Media zum Einsatz, wo sie zur Steuerung unserer Wahrnehmung verwendet werden. Die Einführung maschineller Entscheidungen in vielen anderen Bereichen wird mit Big Data und selbst-lernenden Algorithmen erst richtig interessant. Wissenschaftliche Untersuchungen gehen davon aus, dass komplexe Algorithmen zukünftig nicht nur im Bereich Wirtschaft und Finanzen Anwendung finden, sondern in großen Schritten auch im Bereich des Rechts (Legal Tech), der Gesundheit (Robotik im Operationssaal, in der Altenpflege und Diagnostik), der Sicherheit (Predictive Policing, Grenzkontrolle, Sicherheit) und der öffentlichen Verwaltung (algorithmik regulation). Dem Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (OZG) als Organisationsgesetz zur Umstellung auf Onlineverfahren wird eine große Zahl von Änderungen von Fachgesetzen folgen. Vollautomatisierte Verwaltungsverfahren erfordern die Festlegung und ggf. Mechanismen von Entscheidungskriterien und Verfahrensrechten (z.B. Anhörung?). Die Anforderungen an die Kontrolle der Algorithmen werden wachsen, die klassische "Folgenabschätzung" und die Überprüfung der System-Designs werden nicht mehr ausreichen.
Hinzu kommt, dass der Grundrechtsschutz und die verfassungsrechtlich garantierte Teilhabe an demokratischer Willensbildung und an staatlicher und kommunaler Daseinsvorsorge neu ausgerichtet werden muss.

Die digitale Dimension der Grundrechte wird erheblich an Bedeutung gewinnen. Wenn der von Politik, Wissenschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren*innen vorgelegte Entwurf einer "Charta der digitalen Grundrechte der Europäischen Union" auf Information über und Einflussmaßnahme auf Installation und Wirkung der Algorithmen (Art. 7) abstellt, wird auch der verbindlichen Beteiligung der Nutzer*innen bei der Konzipierung digitaler Verwaltungsverfahren eine besondere Bedeutung zukommen, die über Initiativen "Nutzerfirst!" und Co-Creation hinausgehen muss.
Ein wesentlicher Aspekt fehlt in der öffentlichen Diskussion!
In der bisherigen Diskussion und Praxis der forcierten Umsetzung der Digitalisierung sind die Gesichtspunkte der Veränderungsprozesse und der künftigen Gestaltung der Arbeitswelt 4.0 und die damit verbundenen Ängste, unterschiedlichen Interessen etc. kaum aufgegriffen worden. Die sozialverträgliche Gestaltung der grundlegenden Veränderung der Arbeitsabläufe, der Qualifizierung und des flexiblen Personaleinsatzes kann letztlich nur durch gemeinsames Handeln der Sozialpartner erreicht werden. Hier sind sowohl die Gewerkschaften im öffentlichen Sektor als auch der DGB als politische Interessenvertretung und die öffentlichen Arbeitgeber (Bund, Länder und Kommunen) gleichermaßen gefordert. Stichworte dazu gibt es: Informationsrechte, Beteiligung der betroffenen Beschäftigten einschließlich einer Kultur und Befähigung zur Beteiligung, prozessorientierte Verfahren bei der Umgestaltung, Qualifikationsanalysen und grundlegende Veränderung der Grund- und berufsbegleitenden Qualifizierung, Arbeitszeit, Arbeitsbedingungen, Gesundheitsschutz und Schutzregelungen für von Veränderung betroffenen Beschäftigten.
Zugespitzt: Es werden ein politisches Konzept, eine beteiligungsorientierte Gestaltungsoffensive und eine tarifvertragliche und gesetzliche Regelung (ein Digitalisierungstarifvertrag und entsprechende Änderungen im öffentlichen Dienstrecht) gebraucht, um die weitreichenden Veränderungen in den nächsten Jahren zu begleiten.

Tragende Bedeutung kommt dem Postulat der Digitalen Souveränität zu. Früher war IT nur ein Hilfsmittel der Verwaltung. Der Rechner stand "unter" dem Schreibtisch. Gearbeitet wurde am Schreibtisch. Heute ist die IT integraler Bestandteil der Verwaltungsleistung. Ohne IT funktioniert die Verwaltung nicht. Steht die IT, stehen die Schlangen vor den Bürger- und Kundenzentren. Diese Form von Abhängigkeit kann auf die Funktionalität von Rechtstaat und Demokratie durchschlagen. Der ausfallsichere Betrieb der IT wird zum Garanten der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung. Er gehört daher in öffentliche und nicht in private Hände.
Dasselbe gilt für die Datensicherheit: Bürger*innen und Unternehmen vertrauen ihre Daten der öffentlichen Verwaltung an. Sie erwarten, dass mit ihren Daten "kein Schindluder" getrieben wird. Die öffentliche Verwaltung ist nicht Google und auch nicht Facebook. Erwartet werden Datenschutz und Datenintegrität, andernfalls würde die Verwaltung das wichtigste Gut ihrer Stabilität verlieren: Das Vertrauen ihrer Bürger*innen und Unternehmen. Auch deswegen gehören diese Daten nicht in die Cloud des ECommerce, sondern in öffentliche und selbstverwaltete Verantwortung.
Und schließlich: Datenverarbeitung erfolgt über Programme. Software, die vom Ausland beherrscht wird, kann die digitale Souveränität deutscher Verwaltung und Staatlichkeit gefährden und sogar verletzen. Die Frage der Beherrschung von IT endet nicht beim Betrieb, sondern sie beginnt bei der „Macht über den Code“. Vor dem Hintergrund digitaler Souveränität ist die Frage daher fundamental, mit welchem Einsatz an Ressourcen die Verwaltung über ihre IT-Dienstleister zentrale Programme selbst erstellt bzw. erstellen muss. Make or buy ist also nicht nur eine ökonomische Frage, sondern eine der digitalen Souveränität. Gleichzeitig ist evident, dass ein solches Primat eine Intensivierung der Kooperation öffentlicher IT in Deutschland und Europa erfordert.

Mit dem Online-Zugangsgesetz (OZG) wird die Digitalisierung des Verwaltungshandelns forciert. Das ist aber nicht nur eine Umsetzungsfrage in einem geschickten Veränderungsmanagement, sondern wirft die Grundsatzfragen der Entscheidungsorganisation, der rechtsstaatlichen Verfahren und einer Entscheidungsethik auf: Sind Rechtsanwendungen einer menschlichen Entscheidung vorbehalten?
Die Umsetzung des (OZG) erfordert eine erfolgreiche politisch abgestimmte Koordination im föderalen System, in dem Verwaltungsleistungen gegenüber Bürger*innen und Unternehmen von allen drei Ebenen der Kommunen, der Landesverwaltung und stellenweise auch der Bundesverwaltung erbracht werden. Die Umstellung staatlichen Handelns auf eine öffentlich-rechtliche Plattformökonomie erfordert eine stärkere Koordinationskraft föderalen Handelns. Typischerweise wächst die Effizienz nicht mit der Vielzahl an Plattformen. Andererseits beruht das Erfolgsmodell deutscher Verwaltung auf einem gewissen Maß an Diversifizierung. Gleichwohl zeigt sich, dass die Länder im Vorteil sind, die über Erfahrung in der zentralen Bereitstellung von Infrastrukturen für Land und Kommunen verfügen und nicht der Entwicklungsdynamik der Konnexität ausgeliefert sind.
Eine Strategie muss daher beide Aspekte aufgreifen: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Verwaltungshandeln und die Gestaltung der Digitalisierung.
Als Objekt der Digitalisierung ist der deutsche Staat in seinen Aufgaben, Funktionen und Willensbildung noch relativ wenig durchdrungen. Durch kluge Vernetzung von Daten können Leistungen besser erbracht werden, selbst proaktive Handlungsformen erscheinen möglich.
Tatsächlich ist die Herrschaft des Algorithmus in der Verwaltung allerdings schon weiter verbreitet als die Akteure selbst verstanden haben und der Ausnahmetatbestand des automatisierten Verwaltungsaktes glauben machen will: Im Erfahrungsschatz der Verwaltung "berechnet" der Algorithmus die Verwaltungsleistung, Risikomanagementsysteme kommen bspw. in der Steuerverwaltung und der Polizei zum Einsatz, in ersten Haushalts- und Kassenwesen werden wie in der Wirtschaft Fraud-Management-Systeme eingesetzt und auch automatisierte Prozesse sind bekannt. Kernsysteme wie das Einwohnermeldewesen kommunizieren mit über 60 Fachverfahren, um im Einzelfall Daten abzugleichen und zu vermitteln.
Kommt es dabei zu einer Algorithmisierung des Verwaltungshandelns? Oder kommt die "Rache des Analogen", wenn Gruppen der Bevölkerung digital "nicht erreichbar" sind. Eine verfassungsrechtlich garantierte Teilhabe beim Zugang zum EGovernment ist zu ermöglichen. Wie sind personenbezogene Dienstleistungen betroffen? Werden sie durch Roboter ersetzt oder durch künstliche Intelligenz unterstützt?
Wird die zukünftige Verwaltung sich genauso von der heutigen unterscheiden wie moderne Autofabriken von den früheren Fließbändern oder gar der Manufaktur? Zukünftig werden wir aufgrund der demografischen Entwicklung weniger Interessenten für eine Beschäftigung und damit auch weniger Beschäftigte im öffentlichen Dienst zur Verfügung haben als bisher. Die Kernfrage ist daher, ob sich die Digitalisierung nutzen lässt, die Kompetenzen der Beschäftigten auf das zu konzentrieren, was Maschinen typischerweise nicht können wie bspw. Beratungen oder Ermessensentscheidungen.
Welche Kompetenzanforderungen werden in Zukunft an Beschäftigte gestellt werden? Klar ist, die Digitalisierung erfordert veränderte oder sogar neue Berufsbilder in den öffentlichen Diensten. Ob es zu einem "rechtsstaatlich fundierten, sozialkompetenten digitalen Regulierungsmanager" kommt oder nicht, die Berufsbilder müssen neu gestaltet werden sowie Grund- und berufsbegleitende Qualifizierungen auf sie angepasst werden.