1.2.4.2 Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
1.2.4.2.1 Phase I der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
1.2.4.2.2 Phase II der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
1.2.4.2.3 Phase III der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
1.2.4.2.4 Phase IV der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung – Projektcontrolling
Ziel dieser Praxisanleitung ist es, einen Überblick über die im Falle einer Beschaffung mittels PPP durchzuführenden Schritte darzustellen. Für weitere Erläuterungen gilt der Verweis auf den Leitfaden (link einfügen).
Unter PPP versteht der Leitfaden (pdf, 418.8 KB) eine langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft über den gesamten Lebenszyklus öffentlicher Infrastrukturprojekte mit dem Ziel, diese wirtschaftlich zu realisieren.
Der öffentliche Auftraggeber verspricht sich von der so hergestellten vertragsrechtlichen Verbindung eine Optimierung der beiderseitigen Interessen an einem Projekterfolg, insbesondere der Mobilisierung privatwirtschaftlichen Know-Hows für die Projektrealisierung und der Entlastung von Risiken der Projektrealisierung, die der private Partner besser tragen kann.
Eine Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP/PPP) umfasst als ganzheitliches Modell Planung, Finanzierung, Bau/Sanierung und Betrieb, gegebenenfalls auch die Verwertung öffentlicher Hochbau- und Infrastruktureinrichtungen durch Private. Die Berücksichtigung dieses ganzheitlichen Ansatzes (Lebenszyklusansatz) soll dazu beitragen, dass die ökonomischen Auswirkungen eines Projektes über die gesamte Projektlaufzeit transparent sind und die Kosten optimiert werden.
Im Rahmen von PPP-Lösungen kommen verschiedene Vertragsmodelle zur Anwendung. Dabei kann die Gestaltung der Vertragsmodelle, insbesondere der Endschaftsregelung und der Refinanzierung (zum Beispiel Nutzerfinanzierung oder Leistungsentgelte durch den öffentlichen Partner), Auswirkungen auf den Prozess der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung haben. Die gebräuchlichsten Modelle sind:
-Erwerbermodell-
(Wird auch als BOT-Modell (Build-Operate-Transfer, wobei Transfer für zivilrechtlichen Eigentumstransfer auf den öffentlichen Auftraggeber am Ende der Vertragslaufzeit steht) beziehungsweise als Ratenkauf oder Mietkauf mit Planungs- und Betreiber-Elementen bezeichnet.)
Der private Auftragnehmer übernimmt bei diesem Modell auf einem in seinem Eigentum stehenden Grundstück Planung, Bau, Finanzierung und den Betrieb einer Immobilie, die von der öffentlichen Hand genutzt wird; die Laufzeit beträgt in der Regel 20 – 30 Jahre. Zum Vertragsende geht das Eigentum an Grundstück und Gebäude auf den öffentlichen Auftraggeber über. Das Entgelt besteht in einer regelmäßigen Zahlung an den Auftragnehmer; es wird bei Vertragsschluss festgesetzt und besteht aus den Komponenten für Planung, Bau, Betrieb (Facility Management), Finanzierung und Erwerb der Immobilie inklusive Grundstück, einschließlich möglicher Zuschläge für den betriebswirtschaftlichen Gewinn, der auch die Risikoübertragung abdeckt.
-Inhabermodell-
Das Inhabermodell entspricht grundsätzlich dem Erwerbermodell. Im Unterschied zu diesem betrifft das Projekt aber ein Grundstück des öffentlichen Auftraggebers. Auf diesem wird vom privaten Auftragnehmer ein Gebäude neu errichtet oder saniert. Der öffentliche Auftraggeber wird bzw. bleibt daher bereits mit der Errichtung beziehungsweise Sanierung Eigentümer des Gebäudes. Dem privaten Auftragnehmer wird während der Betriebsphase ein umfassendes Nutzungs- und Besitzrecht an der Immobilie eingeräumt werden, damit er eine Rechtsgrundlage für die vereinbarten eigenständig durchgeführten Tätigkeiten in der Betriebsphase erhält.
-Leasingmodell-
(Wird auch als BTO-Modell (Build-Transfer-Operate, wobei Transfer für zivilrechtlichen Eigentumstransfer auf den öffentlichen Auftraggeber bereits zu Beginn der Vertragslaufzeit steht) beziehungsweise als Ratenkauf oder Mietkauf mit Planungs- und Betreiber-Elementen bezeichnet.)
Der private Auftragnehmer übernimmt hier Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb einer Immobilie. Anders als beim Erwerbermodell besteht jedoch keine Verpflichtung zur Übertragung des Gebäudeeigentums am Ende der Vertragslaufzeit. Der Auftraggeber hat vielmehr ein Optionsrecht, die Immobilie entweder zurückzugeben oder zu einem vorab fest kalkulierten Restwert zu erwerben. Neben der Kaufoption sind auch Mietverlängerungs- optionen oder Verwertungsabreden möglich. Als Nutzungsentgelt zahlt der Auftraggeber regelmäßige Raten ("Leasingraten") an den Auftragnehmer in bei Vertragsschluss feststehender Höhe; Bestandteile dieser Raten ist das Entgelt für die (Teil-)Amortisation der Planungs-, Bau- und Finanzierungs- kosten einerseits und den Betrieb (Facility Management) andererseits. Der Preis, zu dem der öffentliche Auftraggeber das Eigentum am Ende der Ver- tragslaufzeit erwerben kann, ist ebenfalls bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses fixiert.
-Mietmodell-
(Wird auch als BOO-Modell (Build-Operate-Own; der Private bleibt grundsätzlich über die Vertragslaufzeit hinaus Eigentümer des Wirtschaftsguts) beziehungsweise als Investorenmodell bezeichnet.)
Das Mietmodell entspricht weitgehend dem Leasingmodell, jedoch ohne Kaufoption mit zuvor festgelegtem Kaufpreis. Allenfalls kann das Gebäude zum im Zeitpunkt des Vertragsablaufs zu ermittelnden Verkehrswert erworben werden. Der Auftraggeber zahlt regelmäßige Raten an den Auftragnehmer in bei Vertragsschluss feststehender Höhe; Bestandteile dieser Raten sind das Entgelt für die Gebrauchsüberlassung ("Miete") und den Betrieb (Facility Management).
-Contractingmodell-
Das Vertragsmodell erfasst (Ein-)Bauarbeiten und betriebswirtschaftliche Optimierungsmaßnahmen von bestimmten technischen Anlagen oder Anlagenteilen durch den Auftragnehmer in einem Gebäude des öffentlichen Auftraggebers. Die Laufzeit beträgt circa 5 – 15 Jahre, das Entgelt besteht in regelmäßigen, bei Vertragsschluss festgesetzten Zahlungen zur Abdeckung von Planungs-, Durchführungs-, Betriebs- und Finanzierungskosten des Auftragnehmers.
-Konzessionsmodell (Nutzerfinanzierung)-
Beim Konzessionsmodell verpflichtet sich der Auftragnehmer, eine bestimmte Leistung auf eigenes wirtschaftliches Risiko unmittelbar an den Bürger zu erbringen. Im Gegenzug erhält er das Recht, seine Kosten über Entgelte oder Gebühren von Nutzern zu finanzieren. Er steht in unmittelbarer vertraglicher Beziehung zu den Nutzern. Die Berechtigung zur Entgelt- oder Gebührenerhebung wird durch Verleihung der Berechtigung zur Erhebung einer Gebühr oder durch eine Tarifgenehmigung zur Erhebung eines privatrechtlichen Entgelts übertragen. Gegenstand einer Konzession kann sowohl eine Bau- wie auch eine Dienstleistung sein. Hinsichtlich des Eigentumsübergangs zum Vertragsablauf sind unterschiedliche Regelungen möglich (zum Beispiel automatischer Eigentumsübergang auf den Auftraggeber ohne Schlusszahlung, Entschädigung zu einem fest vereinbarten Preis oder zum Verkehrswert, Verlängerungsoptionen). Der Auftraggeber kann sich gegebenenfalls im Rahmen einer Anschubfinanzierung auch an den Kosten des Auftragnehmers beteiligen oder Zuschüsse zum laufenden Betrieb zusichern.
-Dienstleistungskonzession-
Liegt der ganz überwiegende Schwerpunkt auf der Erbringung von Dienstleistungen des Facility Managements, Betriebs oder der Finanzierung, so liegt eine Dienstleistungskonzession vor. -
"Baukonzession" Enthält die Vertragsleistung jedoch einen nicht nur unerheblichen Anteil an Bauleistungen (Errichtung/Sanierung eines Bauwerks), so ist die Konzession nach der deutschen Rechtsprechung zum Vergaberecht als Baukonzession zu qualifizieren.
-Gesellschaftsmodell-
Bei den sogenannte Gesellschaftsmodellen werden öffentliche Aufgaben (zum Beispiel Finanzierung und Durchführung eines Infrastrukturprojekts) auf eine Objektgesellschaft übertragen, an der der öffentliche Partner (oftmals mehrheitlich) neben einem oder mehreren privaten Unternehmen, deren Gesellschaftsanteile nicht ausschließlich von der öffentlichen Hand getragen werden, beteiligt ist. Die gesellschaftsvertragliche Vereinbarung kann mit weiteren ÖPP/PPP- Vertragsmodellen kombiniert werden. Andere Bezeichnung: Kooperationsmodell. Organisatorisch erfolgt bei den Kooperationsmodellen, die insbesondere im Bereich der Wasserversorgung beziehungsweise der Abwasserentsorgung Anwendung finden, zumeist eine Aufspaltung in die "Besitzgesellschaft", die das Eigentum an den Anlagen hält und mehr- heitlich der öffentlichen Hand gehört, und eine "Betriebsgesellschaft", welche die Anlagen von der Besitzgesellschaft mietet oder pachtet und eigenverantwortlich führt.
PPP ist eine von mehreren Beschaffungsvarianten. Anhand von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist zu prüfen, welche Beschaffungsvariante die wirtschaftlichste Alternative darstellt. In den verschiedenen Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sind mithilfe der jeweiligen Instrumente Entscheidungen über den weiteren Verlauf der Projektentwicklung zu treffen.
Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Verständnis des Leitfadens umfasst vier Phasen, die jeweils spezifische Instrumente beinhalten. Die ersten drei Phasen enden mit Entscheidungen, die für die Projektrealisierung von elementarer Bedeutung sind.
Das folgende Diagramm – entnommen aus dem Leitfaden - zeigt die abzuarbeitenden Schritte aufeinander aufbauender Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen:
In der ersten Phase (vergleiche 4.2 des Leitfadens (pdf, 418.8 KB)) geht es darum,
Den Abschluss der ersten Phase bildet der PPP-Eignungstest. Mit dem Test wird überprüft, ob die geplante Maßnahme sich grundsätzlich für die Realisierung im Rahmen einer PPP eignet. Sein Ergebnis entscheidet entsprechend darüber, ob (die) PPP-Realisierungsvariante(n) weiter verfolgt werden soll. Zur praktischen Anwendung des PPP-Eignungstests finden sie hier (xls, 85.5 KB) die dazugehörige Excel-Anwendung und eine Beschreibung (pdf, 166.5 KB) sowie eine Beispielrehnung (xls, 79 KB).
Die erste Phase des ÖPP-Beschaffungsprozesses mit den beiden Stufen der ÖPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (1. Bedarfsfeststellung, Finanzierbarkeit und Maßnahmenwirtschaftlichkeit 2. ÖPP-Eignungstest) sind mit der Senatorin für Finanzen abzustimmen. Diese bezieht den Vertreter/die Vertreterin des Landes Bremen in der Bund-Länder-Arbitsgemeinschaft "Föderales Kompetenznetzwerk PPP" ein.
Eine gute Praxishilfe für den Eignungstest bietet der Bayerische PPP-Leitfaden (für Kommunen) "PPP zur Realisierung öffentlicher Baumaßnahmen in Bayern", Teil 1 "Grundlagen", 2016.
Ziel der zweiten Phase (vergleiche 4.3 des Leitfadens (pdf, 418.8 KB)) ist es, entscheiden zu können, ob eine Ausschreibung des Projektes in einer (oder gegebenenfalls mehreren) PPP-Varianten erfolgen soll oder gegebenenfalls eine konventionelle Lösung umgesetzt wird.
Um die Alternativen vergleichen zu können, muss zunächst die konventionelle Beschaffungs- und Finanzierungsvariante quantifiziert werden. Die Summe aller geschätzten Kosten und ggf. Erlöse dieser Variante nennt man den Public Sector Comparator (im folgenden PSC). Zu den einzubeziehenden Kosten und Erlösen gehören:
Darüber hinaus sind in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung die mit einem Projekt verbundenen Risiken und deren Verteilung zu berücksichtigen. Wichtige Risikokategorien sind zum Beispiel:
Diese Risiken werden quantifiziert und mit ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit (monetär) bewertet – dieses sowohl für den PSC als auch für die PPP-Variante.
Ausgehend von dem zuvor ermittelten PSC sind die Kosten für die PPP-Variante abzuschätzen. Dabei sind alle Phasen des Projektlebenszyklus zu berücksichtigen, die in das PPP-Modell eingebracht werden sollen. Dies gilt für Bau und Betrieb ebenso wie für die Finanzierung. Darüber hinaus sind gegebenenfalls auch die Planung, die Verwertung und mögliche Erlöse zu berücksichtigen.
In einer vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sind die Barwerte des PSC und der PPP-Variante gegenüberzustellen. Das Ergebnis der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gibt vor, ob das Projekt als PPP-Variante oder als konventionelle Beschaffungsvariante ausgeschrieben werden soll.
In der dritten Phase (vergleiche 4.4 des Leitfadens (pdf, 418.8 KB)) wird das Vergabeverfahren vorbereitet und durchgeführt. Das für den öffentlichen Projektträger wirtschaftlichste Angebot wird ermittelt. Unmittelbar vor der Zuschlagserteilung ist nachzuweisen, ob das PPP-Angebot gegenüber der konventionellen Beschaffungsvariante wirtschaftlich vorteilhaft ist.
Im Rahmen der Erstellung der endgültigen Leistungsbeschreibung kann es notwendig sein, Kosten- und Erlöskomponenten des PSC anzupassen. Gründe können Änderungen bei
Optimierungen aus privaten Angeboten dürfen hingegen nicht in den PSC übernommen werden.
Kernpunkt der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist nun der abschließende Vergleich der wirtschaftlichsten Angebote mit dem PSC als Benchmark. Die Alternativen müssen einheitliche Leistungs- und Qualitätsstandards, Projektlaufzeiten sowie einheitliche Bewertungsmaßstäbe zur Berücksichtigung von Risiken enthalten.
Das Ergebnis des Vergleichs stellt die Basis für die Erteilung des Zuschlags beziehungsweise den Vertragsabschluss dar.
Die vierte Phase betrifft das Projektcontrolling, durch welches die Einhaltung der in der dritten Phase ermittelten Wirtschaftlichkeitsfaktoren überprüft werden soll. Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung endet erst mit dem endgültigen Abschluss des Projekts, also abhängig vom Vertrag nach etwa 20 bis 30 Jahren (vergleiche 4.5 des Leitfadens (pdf, 418.8 KB)).
Das Projektcontrolling beinhaltet unter anderen:
